为守牢《当阳市国土空间总体规划（2020-2035年）》确定我市规划期内120.71万亩耕地保有量目标和107.87万亩永久基本农田保护任务，保障每年度的耕地保护责任目标考核和全市未来发展空间，我局按照“认定一批、恢复一批、置换一批”分类处置原则，组织编制了《当阳市耕地“三个一批”过渡期方案》。现公开征求意见和建议，请于2026年3月6日下午5点前将意见反馈我局，逾期未反馈视为无意见。
(联系人:唐雷；联系电话:18062380858；邮箱：1533042401@qq.com)
当阳市耕地“三个一批”过渡期方案
（征求意见稿）
2022年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，“要统筹考虑粮食生产和重要农产品保障、农民增收的关系，留出一定过渡期，加强政策引导”。2024年2月，《中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》要求，“耕地整改恢复要实事求是，尊重规律，保护农民合法权益，适当留出过渡期，循序渐进推动”。2025年1月，中央1号文《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》提出“分类有序做好耕地‘非粮化’整改，结合产业发展实际、作物生长周期等设置必要的过渡期”。
为落实最严格的耕地保护制度，统筹全市耕地保护、粮食安全和经济社会发展需求，牢牢守住耕地和永久基本农田保护红线，按照国家、省、市关于编制耕地恢复过渡期方案的有关要求，结合全市实际情况，我局组织编制了《当阳市耕地“三个一批”过渡期方案》（以下简称《方案》），进一步明确过渡期内耕地保护的目标任务、主要工作内容、实施路径及保障措施等，确保全市耕地数量不减少、质量不降低。
一、工作目标
以坚守耕地红线保障粮食生产安全为底线，以年度国土变更调查成果为基础，综合分析核实历史流出耕地实际情况，结合变更调查地类认定、林耕置换、耕地保护规划编制等有关工作，在2035年前，按照“认定一批、恢复一批、置换一批”的方式，设置合理的过渡期，统筹谋划过渡期整改恢复处置方式、处置时间和保障措施，对历史流出耕地分类稳妥有序处置，确保牢牢守住本行政区域内耕地和永久基本农田保护红线。
二、工作原则
一是坚持依法行政。切实维护农民合法权益、尊重农民意愿、避免工作简单化、“一刀切”。
二是坚持实事求是。充分尊重自然、尊重历史、尊重差异，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜粮则粮”原则，因地制宜稳妥有序处置。
三是坚持统筹协调。加强部门协作，厘清耕地、林地、园地、草地等农用地管理边界，统筹谋划推进，优化耕地空间布局。
三、基本情况分析
（一）耕地保护目标
2020年度当阳市“三区三线”划定的耕地保护目标为120.71万亩，永久基本农田保护面积为107.86万亩。
（二）调查核实情况
按照《自然资源部国家林业和草原局关于优化年度国土变更调查规范调查成果应用的通知》（自然资发〔2025〕128号）、《湖北省2025年度国土变更调查与林草湿荒调查监测协同试点实施方案》有关要求，为稳妥有序、分类处置历史流失耕地，以2024年度国土变更调查成果数据库和永久基本农田数据库为基础，通过数据分析以及实地核查，“三调”以来我市耕地流出面积为59176.4亩，其中流向园地3557.58亩（其中坡度15度以下3502.38亩）、流向林地48460.34亩（其中坡度15度以下46281.55亩）、流向设施农用地1655.61亩、流向农村道路1576.92亩，流向其他农用地3925.95亩。具体情况见下表：
表一：“三调”以来各镇（街道）耕地流出面积明细表
|
单位：亩 |
|||||||
|
镇（街道） |
园地 |
林地 |
草地 |
农村道路 |
坑塘水面和沟渠 |
设施农用地 |
总计 |
|
玉阳街道 |
423.07 |
3909.22 |
13.48 |
69.21 |
520.46 |
92.76 |
5028.21 |
|
玉泉街道 |
559.92 |
5390.25 |
36.09 |
337.47 |
384.41 |
238.57 |
6946.72 |
|
坝陵街道 |
68.07 |
2589.07 |
0.33 |
172.35 |
218.87 |
203.15 |
3251.85 |
|
半月镇 |
908.27 |
2316.79 |
0.03 |
98.79 |
610.55 |
294.8 |
4229.24 |
|
河溶镇 |
876.3 |
15259.74 |
3.82 |
145.4 |
253.41 |
123.9 |
16662.57 |
|
淯溪镇 |
218.42 |
8774.04 |
1.93 |
201.99 |
135.95 |
87.39 |
9419.72 |
|
庙前镇 |
74.46 |
5398.12 |
0.05 |
272.81 |
512.18 |
117.49 |
6375.12 |
|
两河镇 |
24.04 |
337.49 |
0 |
46.85 |
104.76 |
82.95 |
596.09 |
|
王店镇 |
369.23 |
3357.01 |
9 |
184.36 |
1021.8 |
213.09 |
5154.5 |
|
草埠湖镇 |
35.79 |
1128.6 |
1.04 |
47.67 |
97.77 |
201.51 |
1512.39 |
|
总计 |
3557.58 |
48460.34 |
65.77 |
1576.92 |
3860.18 |
1655.61 |
59176.4 |
目前我市永久基本农田保护面积中现状非耕地46408.06亩，具体情况见下表：
表二：各镇（街道）永久基本农田中非耕地面积明细表
|
单位：亩 |
|||||||||
|
镇（街道） |
园地 |
林地 |
草地 |
建设用地 |
道路用地 |
坑塘水面等 |
设施农用地 |
未利用地 |
总计 |
|
玉阳街道 |
302.51 |
2832.70 |
0.16 |
17.56 |
88.38 |
350.62 |
18.86 |
0.00 |
3610.80 |
|
玉泉街道 |
357.63 |
3473.27 |
0.00 |
32.35 |
409.48 |
224.36 |
21.94 |
1.92 |
4520.95 |
|
坝陵街道 |
42.23 |
1726.60 |
0.00 |
33.93 |
171.53 |
132.22 |
55.55 |
0.00 |
2162.06 |
|
半月镇 |
742.75 |
2051.20 |
0.00 |
67.16 |
136.00 |
481.57 |
36.07 |
1.85 |
3516.59 |
|
河溶镇 |
827.48 |
14325.08 |
2.39 |
23.69 |
133.11 |
215.85 |
68.06 |
0.00 |
15595.67 |
|
淯溪镇 |
189.44 |
6541.60 |
5.24 |
40.73 |
169.97 |
121.24 |
39.09 |
1.78 |
7109.10 |
|
庙前镇 |
63.54 |
4017.10 |
0.05 |
36.98 |
238.64 |
359.76 |
49.14 |
5.48 |
4770.71 |
|
两河镇 |
0.82 |
145.65 |
0.00 |
12.10 |
46.49 |
98.89 |
35.73 |
0.00 |
339.69 |
|
王店镇 |
328.72 |
2560.18 |
6.00 |
25.41 |
96.52 |
788.01 |
26.97 |
0.00 |
3831.81 |
|
草埠湖镇 |
17.90 |
783.41 |
0.72 |
7.69 |
30.19 |
74.12 |
36.65 |
0.00 |
950.67 |
|
总计 |
2873.04 |
38456.78 |
14.56 |
297.60 |
1520.32 |
2846.64 |
388.07 |
11.04 |
46408.06 |
四、分类处置情况
根据《自然资源部国家林业和草原局关于优化年度国土变更调查规范调查成果应用的通知》（自然资发〔2025〕128号）文件相关要求，对因巩固拓展脱贫攻坚成果和“三调”前占用耕地种树种果种茶等造成的耕地流出，设置合理过渡期，逐步有序处置，具体按照“认定一批、恢复一批、置换一批”的方式落实。其中对符合耕地调查规则的，按照“认定一批”的方式（全市约0.4万亩），调查为耕地并严格保护；对集中连片、具备良好灌溉条件且易于恢复的，按照“恢复一批”的方式（全市约5.2万亩），结合农民意愿、产业发展、作物生长周期等，分阶段、分批次逐步恢复，并在年度国土变更调查中以单独图层标注“已纳入过渡期范围拟恢复”；对确实不适宜恢复的、按照“置换一批”方式（全市约1.3万亩），有序退出耕地保护范围，与适宜作为耕地保护的地块置换，并在年度国土变更调查中以单独图层标注“已纳入过渡期范围拟置换”。
为保障我市耕地和永久基本农田考核不破底，通过对全市耕地流出和“三个一批”数据分析，确定我市未来十年“恢复一批”的任务为51620.04亩（主要是流向林地和园地地块）。具体情况见下表：
表三：各镇（街道）“恢复一批”任务明细表
|
单位：亩 |
|||||||||||
|
镇（街道） |
完成处置年份 |
合计 |
|||||||||
|
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
2031 |
2032 |
2033 |
2034 |
2035 |
|
|
|
坝陵街道 |
765 |
765 |
765 |
129 |
127.37 |
|
|
|
|
|
2551.37 |
|
半月镇 |
781 |
781 |
781 |
230 |
230 |
225 |
220 |
220.39 |
|
|
3468.39 |
|
草埠湖镇 |
301 |
301 |
301 |
185 |
183.17 |
|
|
|
|
|
1271.17 |
|
河溶镇 |
2088 |
2088 |
2088 |
1500 |
1500 |
1400 |
1400 |
1300 |
1300 |
1386.92 |
16050.92 |
|
两河镇 |
110 |
110 |
108.42 |
|
|
|
|
|
|
|
328.42 |
|
庙前镇 |
1036 |
1036 |
1036 |
380 |
380 |
380 |
370 |
370 |
370 |
399.96 |
5757.96 |
|
王店镇 |
844 |
844 |
844 |
245 |
245 |
245 |
245 |
240.47 |
|
|
3752.47 |
|
玉泉街道 |
1177 |
1177 |
1177 |
400 |
400 |
400 |
380 |
380 |
387.76 |
|
5878.76 |
|
玉阳街道 |
873 |
873 |
873 |
300 |
300 |
290 |
290 |
280 |
277.72 |
|
4356.72 |
|
淯溪镇 |
1477 |
1477 |
1477 |
550 |
550 |
550 |
530 |
530 |
530 |
532.86 |
8203.86 |
|
合计 |
9452 |
9452 |
9450.42 |
3919 |
3915.54 |
3490 |
3435 |
3330.86 |
2865.48 |
2319.74 |
51620.04 |
五、可行性分析
（一）政策要求。2025年中央1号文《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》提出“分类有序做好耕地‘非粮化’整改，结合产业发展实际、作物生长周期等设置必要的过渡期”。《省自然资源厅办公室关于做好耕地恢复过渡期方案编制工作的通知》（鄂自然资办函〔2025〕260号）要求各县(市、区)立足县域内耕地资源实地排查结果，严格遵循“认定一批、恢复一批、置换一批”分类处置原则，科学编制耕地恢复过渡期实施方案，明确目标任务、实施地块、进度安排、保障措施等内容
（二）十年恢复计划。将51620.04亩恢复任务分解到十年分步实施：2026-2028年为重点攻坚期，年均恢复约9000亩，优先保障“十五五”期间沮漳河新航道及临港产业园等重点项目落地需求，同步补齐耕地保有量和永久基本农田考核缺口；2029-2035年为持续推进期，年均恢复约3600亩，主要用于满足年度建设占用补充和永久基本农田补划需要。
（三）资金需求测算。结合我市2025年补充耕地实施方案的组织实施，经初步调研，不同类型地块恢复成本差异较大：林地类（河溶镇香樟为主）亩均约1.5万元（苗木补偿0.5万元+施工0.5万元+五年管护及工作经费0.5万元）；园地类（半月镇柑橘为主）亩均约1.8-2.1万元（补偿0.8万元+施工0.5-0.8万元+五年管护及工作经费0.5万元）。
六、保障措施
（一）强化政府主导责任。耕地恢复过渡期工作是一项系统性、长期性的工作，也是守住耕地保护红线的必然之举，当阳市人民政府统筹全当阳市耕地恢复过渡期工作的实施，各镇（街道）和有关单位务必高度重视，扛牢耕地保护政治责任，及时组建工作专班，切实完成耕地恢复过渡期相关工作任务。
（二）强化部门协同分工。项目实施按照“自规主导、农业配合、镇(街道)村实施、建投融资、财政保障”的原则，明确各方职责。市自然资源规划局牵头方案落实，负责项目选址审查、立项审批、规划设计评审、验收、恢复耕地日常变更及占补平衡指标报备入库等技术指导工作；市农业农村局负责恢复耕地质量评定、种植技术指导、后期耕种管护政策制定与监管，参与项目验收；市财政局主要负责项目资金保障，要将补充耕地项目资金纳入年度财政预算；镇(街道)和村主要负责项目的申报、规划设计方案和投资预算的编制及新增耕地后期管护等工作，按照我市招投标、政府采购相关规定确定项目的施工和监理等作业单位；市建投集团主要负责项目资金拨付及监管等工作。
（三）强化群众意愿认可。耕地恢复过渡期工作中，要切实尊重农民意愿，耕地恢复、置换都必须经农户同意认可后方可实施，严禁强制流转或擅自调整耕地地块。要按照“先易后难、实事求是”的原则稳妥推进，防止“简单化、一刀切”，坚决杜绝损害群众利益的情况发生。同时探索耕地保护耕种激励机制，对自愿主动复耕和连续多年保持耕地稳定耕种的农户，考虑在农业保险、农资、项目等方面予以适当支持，激发农民种地的积极性。
（四）强化经费保障落实。各镇（街道）按照《方案》分解任务，依据《当阳市补充耕地项目实施方案》规定的程序，对“恢复一批”地块组织实施青苗补偿、土地平整和必要的路沟渠配套设施，确保达到国土变更调查耕地认定标准，完成地类变更，实现耕地数量恢复。此阶段按1.5万元/亩包干保障青苗补偿、工程施工费和后期管护费及工作经费等。在恢复耕地基础上，筛选集中连片、具备灌溉条件、适宜长期稳定耕作的地块，参照高标准农田建设标准，配套完善灌排设施、田间道路、土壤改良等工程，提升耕地质量等级，形成占补平衡指标。对纳入耕地占补平衡系统且建设用地报批挂钩使用了的指标，按照《当阳市补充耕地项目实施方案》每亩5.5万元奖补标准，根据审计报告，扣除所有费用后支付剩余奖补资金。对认定为耕地且未能纳入耕地占补平衡系统的，除1.5万元/亩包干费用外不再支付其他费用。
（五）强化时间节点任务推进。按照上级要求，此次耕地恢复过渡期工作从2025年9月份启动，10月底完成《方案》的初步编制，11月底前完成相关数据任务下发和外业核查及“三个一批”的分类（以上工作已全部完成）。2026年计划完成恢复耕地任务1万亩，由自规局、农业农村局与各镇（街道）共同完成选址和规划设计（已启动），2026年5月动工建设、11月完成土地平整。具体时间节点需要完成的子项任务最终以上级下发的文件和通知要求为准